Edurne Uriarte Santillán
Rompeviento TV
24/04/2023
La Guardia Nacional mexicana es un organismo descentralizado de la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SSPC), que forma parte de la administración pública del Ejecutivo Federal. Mientras esta dependencia se creó por decreto presidencial, en noviembre de 2018, el decreto de la Guardia Nacional aparece unos meses después, en 2019, como una cadena de cambios para implementar el Plan de Paz y Seguridad 2018-2024 del gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO).
Desde su surgimiento, uno de los principales debates se ha centrado en el carácter civil de la Guardia Nacional. Esta prioridad no ha dejado de ser un debate necesario, ya que, a medida que avanza su consolidación, crece la preocupación del presidente porque esta fuerza no se corrompa como ocurrió con fuerzas policiales federales previas. Ante este dilema, propuso una reforma a la Ley de la Guardia Nacional, en septiembre de 2022, a fin de trasladar la operatividad y administración de este cuerpo de seguridad a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), aunque su adscripción permanecería en la SSCP.
La reforma a la Ley de la Guardia Nacional ha sido invalidada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el pasado martes 18 de abril. Esta acción de inconstitucionalidad, promovida por senadoras y senadores, y validada por la Corte, ha generado un debate que es motivo de la presente entrega y que surge del diálogo realizado también el pasado martes en la mesa de análisis de Momentum, noticiero transmitido por Rompeviento TV.
La defensa civil de la Guardia Nacional
Las sesiones del pleno de la SCJN por la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la reforma legal de AMLO se realizaron los días 17 y 18 de abril. En estas dos sesiones, al menos tres elementos definieron la defensa o negativa al proyecto elaborado por el ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá: el antecedente histórico de la Guardian Nacional —que en el proyecto se centró en las breves apariciones de otras guardias creadas en México en los siglos XIX y XX—; la capacidad de negociación que tuvo el Congreso de la Unión —es decir, los acuerdos posibles que lograron diputados y senadores—, así como el carácter civil de la fuerza de seguridad.
El carácter civil de la Guardia fue precisamente lo que motivó la acción de inconstitucionalidad del Decreto aprobado en ambas cámaras, en octubre de 2022, ante la Suprema Corte. Sin duda, existe una ambigüedad importante sobre aquello que define dicho carácter civil y que, junto con los dos temas mencionados anteriormente, el ministro Arturo Zaldívar Lelo de la Rea intentó definir con mayor certeza para lograr la constitucionalidad de dicha ley.
La defensa del ministro Zaldívar fue severamente cuestionada en redes y medios de comunicación. Sin embargo, es interesante que el 17 de abril expresó de manera concreta qué define, a su entender, el carácter civil de la Guardia Nacional. En una exposición de media hora, el ministro argumentó primero en contra de la reconstrucción histórica de la Guardia, una que llamó «originalista». Desde su perspectiva, el origen de este cuerpo se fundamenta en las extintas Policía Federal Preventiva (PFP, 1999), Agencia Federal de Investigación (AFI, 2001), y Policía Federal (PF, 2009-2019). Por un lado, las guardias previas no guardan líneas de continuidad histórica, mientras que estas fuerzas policiales sí y fue en su descomposición y alto grado de filtración del crimen organizado y la corrupción que se volvieron inoperantes.
En segundo término, se refirió al consenso que fue posible lograr en el Congreso, responsable de legislar, y que desde su perspectiva giró alrededor de tres ejes centrales. Uno, el carácter civil, disciplinado y profesional de la Guardia Nacional. Dos, su adscripción al ramo de seguridad pública y, tres, que la secretaría formularía la estrategia, programas y acciones de seguridad. De esta manera, aunque el artículo 21 de la Constitución Política mexicana exige la participación de las secretarías de Defensa y Marina, la Guardia se mantiene como seguridad pública mientras se nutre de valores y principios que inspiran la defensa militar.
Adicionalmente, Zaldívar recurre a la jurisprudencia de la Corte Interamericana en materia de guardias nacionales, que distingue un cuerpo civil de uno militar a partir de dos elementos:
- El militar se enfoca en el conflicto armado y la seguridad nacional, mientras el civil se ocupa de mantener el orden público interno, el control de la criminalidad común y la seguridad interna.
- El entrenamiento y capacitación militar se enfoca en derrotar a un enemigo, mientras que la fuerza civil se orienta a la protección y control civil.
En la misma línea de argumentos tomados de la Corte Interamericana, dice que esta nunca ha señalado que la presencia de militares o de principios militares sea incompatible sobre la naturaleza civil de una Guardia y, por lo tanto, la naturaleza civil de una institución se define por sus objetivos y entrenamiento, y la participación del ejército o la marina no desvirtúan por sí misma el carácter civil. La Guardia perdería su carácter civil si sus objetivos fueran de seguridad nacional o si su formación se orientara para derrotar a un enemigo, o bien, si se llevaran a cabo tácticas o técnicas para la guerra, en lugar del control policial.
Finalmente, desde su perspectiva, la Guardia Nacional conserva su carácter civil constitucional no solo por los dos elementos anteriores, de objetivos y formación, sino por el hecho de que también las secretarías de Defensa y Marina pertenecen a la Administración Pública Federal; es decir, son secretarias de Estado a cargo del Ejecutivo. Este ultimo aspecto ha sido el más criticado pues, si bien ambas son parte de la administración, ninguna ha sido jamás encabezada por un civil. De hecho, esta es una discusión bastante reciente y que han colocado sobre la mesa personas como el abogado Federico Anaya Gallardo en sus intervenciones en Momentum, por ejemplo.
Enlistar estos argumentos no tiene como fin defender al ministro Zaldívar —aunque realmente creo que la opinión pública le ha sido injusta—, ni tampoco entrar en el debate de si la Suprema Corte hizo bien o no. El objetivo que persigo es similar al de especialistas que nos invitan a salir de juicios binarios o absolutos, como indica Jorge Zepeda Patterson. Mientras este autor nos invita a pensar en el papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública, los elementos expuestos tienen como fin contribuir a pensar en el carácter civil a partir del discurso del ministro.
Las consecuencias de la acción
Toda acción tiene consecuencias; algunas deseadas, otras no; algunas esperadas, otras no. En el caso de la invalidez promulgada, el presidente tiene la firme convicción de que el camino inmediato a seguir es con el apoyo cada vez más cercano de las fuerzas armadas. Eso es para él, lo deseable porque es también lo posible. Sin embargo, desde la experiencia ciudadana, las fuerzas armadas han mostrado un alto grado de ilegalidad, impunidad y opacidad que no se resuelven ni se resolverán en el corto plazo. Por lo mismo, para muchos no son lo deseable. Y no solo eso, preocupan a futuro las «consecuencias no deseadas» de las medidas del gobierno.
Recupero esta expresión, «las consecuencias no deseadas», que viene de la teoría del sociólogo Max Weber, porque creo que puede agrupar las numerosas inquietudes que se vislumbran para el futuro cercano. Actualmente, el Gobierno de México se enfoca en reafirmar el avance logrado en la Guardia Nacional, que ya cuenta con 130 mil elementos y 280 cuarteles; una estructura visiblemente más amplia y posiblemente más eficiente que sus antecesoras. Al mismo tiempo, reafirma que las fuerzas armadas son leales y cuentan con alto grado de disciplina que contribuye a formar bien al nuevo cuerpo civil. Finalmente, nos recuerda que, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), las fuerzas armadas y policías civiles tienne un alto grado de aprobación y confianza de la ciudadanía (dejo dos gráficos que circulan en redes sociales del gobierno federal).
Es comprensible la defensa del presidente y, ante la urgencia y la inmediatez, es comprensible también centrarnos en los límites y controles que se deben colocar sobre las fuerzas armadas. Al mismo tiempo, considero relevante profundizar en la discusión que ya abrió el ministro Zaldívar: ¿a qué nos referimos con el carácter civil de nuestra fuerza de seguridad y de nuestras instituciones? Derivado de lo compartido por el ministro, considero que algunas líneas para la reflexión pueden las siguientes:
- Si las secretarías de Defensa y Marina pertenecen a la Administración Pública Federal, y esta es de carácter civil, es aún más necesario empujar para que estén a cargo de civiles, como ocurre en otros países.
- Pensar sobre el consenso parlamentario, ya que el Congreso es un intérprete y generador de normas de seguridad de este país y actualmente están enfrascados en conflictos de poder para sus partidos y para beneficios personales. Un dinámica presente en otros temas como la recientemente aprobada Ley Minera. Estos debates también corresponden al orden civil y cómo lo estamos construyendo. En este punto, y quizá los especialistas en el parlamento puedan arrojar más luz, revisemos porqué llegamos a los resultados que tenemos y qué no ha podido decirse y negociarse desde el Congreso.
- ¿Qué distingue la formación de un militar de la de un guardia nacional formado por militares? ¿Hasta qué punto es cierto que tanto sus objetivos como su formación son diferentes? Aquí hay aspectos interesantes a revelar.
- Finalmente, defender el carácter civil implica un atento cuidado a la administración pública y hace falta impulsar iniciativas de transparencia y rendición de cuentas en nuestras dependencias federales, estatales, municipales y locales. Falta mucho para lograr instituciones más eficientes, pero es necesario que la Función Pública y dependencias de rendición de cuentas sean fortalecidas. En este punto, quizá deberíamos redireccionar el debate sobre el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), pero no en función de los objetivos y resultados del pasado, sino de lo que nos puede ofrecer para estos nuevos tiempos.
En la opinión pública el debate está centrado, desde la oposición, en afirmar que la Corte detuvo la militarización, aunque es una realidad que las fuerzas armadas han tenido por cuatro sexenios un papel central en la seguridad mexicana. Otro aspecto que se aprecia en las discusiones es sobre las implicaciones de la resolución de inconstitucionalidad de la Ley, en que se invalidan el traslado de las facultades orgánicas, administrativas, presupuestales y directivas de la Guardia Nacional a la Sedena; así como la facultad del titular de la Sedena a elegir al titular de la comandancia de la Guardia; y, preocupante para las fuerzas armadas, que se anuló que los elementos activos del Ejército y la Fuerza Aérea dentro del cuerpo de seguridad civil sean considerados como elementos activos en alguna de dichas fuerzas de origen.
Lo anterior responde tanto a posiciones políticas como a realidades concretas e inmediatas. Sin embargo, no dejemos de pensar en los elementos que los propios actores de la vida pública nos expresan sobre lo posible, y lo deseable, para el mediano y largo plazo. Aquí cerramos la reflexión iniciada en la mesa de análisis de Momentum del pasado martes, en espera de que contribuya a salir de debates binarios y de la inmediatez política. Concluyamos, como siempre, con una canción, para que no se preocupen solo por el gobierno: Talking Heads, Don’t worry about the government:
Referencias
1. 17/01/2019. “Qué es la Guardia nacional, el polémico cuerpo militar de élite con el que AMLO pretende combatir la violencia”. En BBC News mundo, México. En línea:
2. 04/08/2021. Pérez Pacheco, Francisco Alberto. “Guardia Nacional: origen, composición y presupuesto”. Publicado en la página del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). En línea:
3. Sesiones del Pleno de la SCJN:
- 17/04/2023:
- 18/04/2023:
4.18/04/2023. SCJN invalida el traslado del control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional. Comunicado de prensa en línea:
5. 18/04/2023. “Mesa académica: la crisis migratoria en México/SCJN en contra de la iniciativa de seguridad de AMLO. Noticiero Momentum, transmitido por Rompeviento TV. En línea:
6. 22/04/2023. Jorge Zepeda Patterson. “El Ejército sí, pero…”. Videocolumna publicada en, Sin embargo. En línea: https://www.youtube.com/watch?v=EyXm7pPWdw0
