El Caso Michoacán

29 noviembre, 2021

Federico Anaya Gallardo

Te prometí, lectora, que esta semana analizaría el precedente que utilizó el octavo juez de distrito (amparo) Faustino Gutiérrez Pérez, en Reynosa, para otorgar la protección de la Justicia de la Unión al aún gobernador tamaulipeco García Cabeza de Vaca. Se trata de la sentencia que cerró la Controversia Constitucional 165/2018 en la que la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la reforma constitucional michoacana que eliminó el fuero estadual. Te decía el lunes pasado que los criterios de esta última sentencia (del 23 de Junio de 2020) serían distintos a los del Caso Jalisco (Controversia Constitucional 99/2016 del 24 de Septiembre de 2019) que ya he discutido aquí. (Liga 1.)

Parecía que la Suprema Corte no sólo no se ha pronunciado con claridad en la materia, sino que sus decisiones pueden contraponerse una a la otra. No es el caso. La Corte ha mantenido un criterio uniforme. Lo que varía son las constituciones de las entidades federativas.

Igual que en el Caso Jalisco, en el Caso Michoacán la controversia constitucional fue iniciada por el poder judicial de Morelia. Igual que en Guadalajara, los señores magistrados alegaban que retirarles el fuero afectaba la independencia judicial. Convencieron a la mayoría de los ministros de nuestro máximo tribunal, que declaró que debía subsistir el fuero pero sólo a favor de los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia de Michoacán. (Este prurito de proteger a los jueces merece más comentario. Incluso en la sentencia que comento causó polémica, provocando un voto particular firmado por el Ministro Presidente Zaldívar y la Ministra Esquivel Mossa. Pero esto es un asunto que debe ser contado en otra ocasión.)

En realidad, los casos Jalisco 2016 y Michoacán 2018 son idénticos, tanto en la litis como en la resolución. Se debatió si el fuero a los magistrados era parte de las protecciones de la independencia judicial y en ambos casos se decidió que sí. Pero hay dos detalles contrastantes entre ambas sentencias. Una es la profundidad conque ministras y ministros analizaron la diferencia entre fuero estadual y fuero federal. La resolución del Caso Michoacán profundizó más, pero no cambió el criterio básico: Existen dos fueros, uno estadual y otro federal. Dice la Corte: “es necesario diferenciar la declaración de procedencia que se hace respecto a delitos del fuero federal de aquella que se hace respecto a delitos del fuero local”. (§100 de la sentencia, Liga 2.)

De hecho, nuestro máximo tribunal dio un paso más adelante. En el Caso Michoacán no sólo dijo que hay dos fueros, como ya había declarado en el Caso Jalisco, sino que agregó que la Constitución General no obliga a las entidades federativas a establecer la declaración de procedencia (fuero) como protección para los altos funcionarios. Dice la Corte: “la Constitución Federal no exige que esta inmunidad procesal sea establecida para todos los servidores públicos del país por cualquier delito, ni tampoco obliga a las entidades federativas a reconocerla cuando se trate únicamente de delitos del fuero común respecto a sus servidores públicos estatales” (§59 de la sentencia). En otras palabras, es constitucional que en la mitad de los Estados ya no haya fuero para delitos del orden común-estadual.

Es decir, los constituyentes estaduales pueden establecer o derogar el fuero a sus altos funcionarios cuando se trata de delitos penales locales. A esto la Corte le llama libertad configurativa de las legislaturas de los Estados. Dice la Corte: “...es nuestro criterio que respecto de las conductas que cada legislador local considere que deben ser sancionadas como un delito en su ámbito territorial, no existe lineamiento constitucional y hay un espacio de libertad configurativa; ello, para que las respectivas legislaturas, según sus circunstancias políticas, sociales, económicas o de cualquier otra índole, decidan si es apropiado o no reconocer una salvaguarda de rango constitucional local destinada a proteger la función desempeñada por sus servidores públicos ... previo a que se proceda penalmente en su contra” (§64 de la sentencia).

La excepción a esa libertad configurativa es la independencia judicial. Como esta es instrumental para la defensa de los derechos humanos, la Corte ha decidido que el fuero a favor de los magistrados y demás jueces, cuando exista, no puede retirarse. (Como ya te conté, lectora, las ministras Zaldívar y Esquivel no están completamente de acuerdo en esto.)

¿Adónde nos deja todo esto? Como hay dos fueros, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión hace declaración de procedencia en el caso de delitos federales, sea que estos los cometan funcionarios federales o estaduales. Las cámaras estaduales, allí adonde aún hay fuero, hacen declaración de procedencia pero sólo para delitos locales y para funcionarios del Estado.

Si las controversias constitucionales 99/2016 y 165/2018 ya establecieron este criterio, ¿por qué el Caso dio García Cabeza de Vaca sigue debatiéndose? El gobernador tamaulipeco está acusado de un delito federal, la Cámara de Diputados federal ya le quitó el fuero, ¿por qué lo amparó el octavo juez de distrito de Reynosa?

Porque la libertad configurativa de que gozan los Estados en un régimen federal puede darnos algunas sorpresas. Mira, lectora, qué dice el Artículo 107 Constitucional de la Constitución michoacana: “En los casos previstos por los artículos 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la resolución o declaración emitidas por el Congreso de la Unión, deberá conocerse por el Congreso, para que éste proceda en la primera sesión que se celebre después de recibida, conforme a las disposiciones de la Constitución Federal, de la Constitución Estatal y las leyes correspondientes, considerándose un procedimiento autónomo a la declaración de procedencia antes prevista en esta Constitución.” De hecho, esta norma ya existía antes de la reforma constitucional michoacana de 2018. En este último año sólo se le agregó la aclaración de que este es un “procedimiento autónomo” de la declaración de procedencia ó desafuero en materia penal michoacana –que estaba regulada en el Artículo 106 de la constitución estadual y que desapareció en la reforma de 2018.

Hace tiempo, en este espacio, analicé cómo los morelenses habían tratado el tema del fuero de sus altos funcionarios. (Liga 3.) En aquélla ocasión, afirmé que la existencia de dos fueros, uno estadual y otro federal, está diseñada como un mecanismo de balance geopolítico entre élites. La extraña coexistencia de ambos fueros impide que las élites que controlen los poderes federales se inmiscuyan excesivamente en la política interna de los estados (que siguen siendo libres y soberanos… y en el caso de Coahuila de Zaragoza, independientes). Es precisamente por esto que en 2018 se detuvo la oleada “anti-fuero”. Las élites estaduales no-morenistas (y también las morenistas) no desean que la Federación pueda remover fácilmente a sus funcionarios electos.

El mejor ejemplo de lo anterior es Morelos. Desde 1930, su constitución estadual había distinguido claramente entre delitos del fuero común (en los cuales los altos funcionarios tenían fuero y la legislatura debía hacer declaración de procedencia) y delitos federales (que la carta magna morelense no trataba). En 2014, cuando los morelenses eliminaron el fuero estadual, insertaron la facultad de su legislatura para conocer de la declaración de procedencia ¡en delitos federales! Pero esto era parte de una tendencia más antigua, pues en 2008 los morelenses decidieron que si su gobernador, sus diputados estaduales o los magistrados del poder judicial local eran acusados por delitos federales, la legislatura de Cuernavaca debería conocer del caso y autorizar “si ha lugar o no a la formación de causa”. Así es que Morelos separó a sus funcionarios en dos grupos. Los altos, que dirigen los tres poderes del Estado y los demás. Al primer grupo se le protege contra acusaciones federales mientras que, para el segundo –desde 2018– no hay ninguna protección (sea contra delitos estaduales o federales).

Este ejercicio de la libertad configurativa nos indica de qué se trata la disputa. Es geopolítica. Se trata de defender la soberanía de los Estados frente a la intervención del gobierno nacional encabezado por los Supremos Poderes Federales. (Uso a propósito la expresión decimonónica, cuando los liberales hablaban así para recordar que la Federación era “superior” a las entidades federativas –usualmente dominadas por caudillos más o menos conservadores.)

Esta es la diferencia entre los Casos Jalisco y Michoacán. En Guadalajara, el constituyente estadual no ha incluido una protección contra las decisiones federales. En Morelia, sí existía la protección (la legislatura podía, desde hace años, revisar la decisión de desafuero tomada por la Cámara de Diputados federal). En Morelos, esta revisión morelense de la resolución federal se incluyó en 2008 –pero ya está allí. Para la mala suerte del aún gobernador García Cabeza de Vaca, el constituyente en Victoria nunca había previsto esa revisión estadual. Por eso tuvieron que meterla “de contrabando” en una disposición reglamentaria, que luego retiraron. La libertad configurativa existe, pero no debe ejercerse “a contentillo”.

Así las cosas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación aún tiene cosas que analizar y qué explicarnos a la ciudadanía.

Ligas usadas en este texto:

Liga 1: