Los estados sin fuero (pero con impunidad)

29 junio, 2021

Federico Anaya Gallardo

Hasta 2017, PolíticoMX reportaba que 15 estados de la Federación mexicana habían eliminado el requisito de procedibilidad (fuero) que protegía a sus altos funcionarios acusados de ofensas en materia penal. (Liga 1.) En 2019, Newsweek reportaba que los otros 17 estados se aferraban aún al “fuero constitucional”. (Liga 2.) Es decir, que en tan sólo dos años ya había pasado el momentum reformista que había retirado la protección legislativa a los servidores públicos estaduales en la mitad de nuestra República. El tema había pasado de moda precisamente al tiempo que se inauguraba una nueva administración federal que prometía terminar con la impunidad. De esta coincidencia me ocuparé más adelante, aunque por ahora recuerdo a mis lectoras que la legislatura federal dominada por MORENA (2018-2021) ha sido notoriamente más efectiva que sus antecesoras en eso de quitar el fuero constitucional federal a los altos funcionarios acusados penalmente (caso Charrez y caso García Cabeza de Vaca).

Volvamos a Newsweek y su reporte de 2019. Esta nota empezaba informando que el 3 de octubre por la mañana, el gobernador panista de Aguascalientes, Martín Orozco Sandoval, había presentado una iniciativa para que se “elimine el fuero para el titular del Ejecutivo, los integrantes de los ayuntamientos y órganos constitucionales autónomos, bajo el argumento de que quienes ostentan la función pública deben demostrar excelencia, responsabilidad en sus funciones y de conformidad con los valores y principios constitucionales.” La revista vaticinaba que el panista sería el décimo sexto mandatario estadual en perder el fuero. El exalumno de la Universidad Panamericana del Opus Dei había sido electo en 2016 con 44 % de la votación, en una cerrada elección en contra del otro partido de derechas (PRI), cuya candidata, Lorena Martínez Rodríguez, obtuvo 40 % de los sufragios. Sin embargo, la LIII Legislatura hidrocálida (2016-2018) quedó dominada por el PAN, con 13 de 27 diputados, frente a 6 del PRI, 3 de Nueva Alianza, 2 del Verde y sólo uno de Encuentro Social, PRD y MORENA. Pese al dominio panista en este congreso, el gobernador Orozco no presentó su iniciativa en ese momento sino hasta 2019.

En la elección legislativa hidrocálida de 2018 (con la cual estas elecciones se alinearon con los trienios federales), el dominio del PAN se sostuvo. El partido del gobernador Orozco aumentó su bancada a 14 de las 27 curules, aunque el PRI perdió su segundo lugar frente a MORENA y el PT, quienes aupados por el empuje obradorista obtuvieron 5 y 2 diputaciones (en total, 7 de 27). Con todo, el viejo partido de mi general Calles no desapareció: siguió siendo la tercera fuerza parlamentaria con 3 curules. Es ante esta legislatura que Orozco presentó su propuesta de eliminar el fuero estadual. Pese a su mayoría (14/27) y pese a la alianza nacional que se ha forjado entre el PAN y el PRI en estos años (sumarían 17 de los 27 votos), en Aguascalientes sigue sin eliminarse el fuero.

Esto merece al menos dos reflexiones. Primera, la oleada de reformas que eliminaron el fuero en 15 estados de la federación mexicana era parte del descontento general de la sociedad frente a la corrupción de sus élites políticas. Sin embargo, el notorio éxito de esa oleada no llevó a ningún caso ejemplar contra algún alto funcionario. Para horror de los potosinos, ninguno de los diputados estaduales involucrados en la Ecuación corrupta de 2017 (Liga 3) fue procesado seriamente. De nada sirvió eliminar el fuero estadual. Debimos esperar a que MORENA dominase la cámara federal en 2018 para ver que un diputado (de MORENA) fuese procesado penalmente. Una vez que el nuevo partido a cargo del poder federal decidió tomarse en serio el tema, las élites de la oposición detuvieron sus esfuerzos por abolir el fuero estadual. Probablemente cayeron en cuenta de que era riesgoso abolir esa defensa de sus oficiales electos.

Segundo, la existencia de dos fueros, uno estadual y otro federal (recordemos la venerable teoría de Francisco Zarco), está diseñada como un mecanismo de balance geopolítico entre élites. La extraña coexistencia de ambos fueros impide que las élites que controlen los poderes federales se inmiscuyan excesivamente en la política interna de los estados (que siguen siendo libres y soberanos... y en el caso de Coahuila de Zaragoza, independientes). Es precisamente por esto que se habría detenido la oleada “anti-fuero” en 2018.

Para ilustrar lo último, lectora, dejemos a los hidrocálidos y volvamos nuestra vista a la tierra de Zapata y Jaramillo. La Constitución de 1930 en Morelos incluía el juicio de desafuero en tres lugares: en las atribuciones del Congreso del Estado (Artículo 40); en las causales para convocar a una sesión extraordinaria de la legislatura (Artículo 56 fracción V); y en la sección de responsabilidades de los servidores públicos (Artículo 136). [Sigo en esto la versión anotada de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos. Liga 4.]

El Artículo 40 fracción XLI mencionaba como atribución de la legislatura “declarar que ha lugar o no a la formación de causa por delitos oficiales o del orden común”. Cuando se habla de “delitos oficiales” estamos ante la institución de juicio político. Respecto de la materia penal, notemos que se habla sólo del “orden común”, es decir, de delitos previstos en el código penal morelense. El texto que he citado estuvo en vigor en Morelos hasta 2014 –justo cuando empezaba la oleada para eliminar el fuero. En ese año, se reformó la fracción XLI citada para quedar así: “Declarar que ha lugar o no a la formación de causa por delitos federales”. ¿Y los delitos estaduales?

La mención de los delitos estaduales desaparece porque Morelos discutió la eliminación del fuero estadual entre 2014 y 2018. El texto final (hoy vigente) del Artículo 136 de la Constitución de Morelos tiene cinco párrafos que vale la pena citar completos:

“ARTICULO 136.- Para proceder penalmente en contra de los diputados al Congreso del Estado, el Gobernador y los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, por la comisión de delitos federales durante el tiempo de su encargo, el Congreso del Estado declarará por mayoría absoluta del total de sus miembros, previa audiencia del acusado por sí, por su defensor, o por ambos, si ha lugar o no a la formación de causa. [¡Atención! este párrafo está así desde 2008...]

“En caso negativo cesará todo procedimiento en contra del servidor público, sin perjuicio de que la acusación continúe cuando éste termine su cargo. En caso afirmativo, quedará suspendida en el ejercicio de sus funciones y a disposición de los Tribunales comunes, para la instrucción del proceso respectivo.

“La Comisión correspondiente del Congreso del Estado, instruirá el expediente sobre el que deba determinar. La decisión del Congreso es inatacable.

“En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá de declaración de procedencia.

“Para proceder penalmente en contra de los Secretarios de Despacho, el Auditor General de la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización, el Fiscal General del Estado, los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, los Magistrados del Tribunal Electoral del Estado de Morelos, el Magistrado del Tribunal Unitario de Justicia Penal para Adolescentes, así como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, el Comisionado Presidente y los Comisionados del Instituto Morelense de Información Pública y Estadística, los Presidentes Municipales, Síndicos y Regidores, por la comisión de delitos durante el tiempo de su cargo, no se requerirá la Declaratoria del Congreso del Estado en la que señale si ha lugar o no a la formación de causa.”

Es decir, desde 2008 Morelos separó a sus altos funcionarios en dos grupos. Uno aparece en el párrafo primero y otros (los de segunda línea) en el párrafo quinto. El texto del párrafo primero protege a los titulares de los tres poderes (gobernador, legisladores y magistrados del tribunal superior) en materia de delitos federales y el párrafo quinto trataba del resto de los altos funcionarios en materia de delitos estaduales. En 2018 se eliminó el fuero para estos últimos.

Si vemos esta evolución de las normas morelenses en materia de fuero federal y estadual con la experiencia del reciente caso García Cabeza de Vaca en Tamaulipas, las cosas se aclaran. Desde 2008 el constituyente morelense decidió prevenirse en contra de una acusación federal en contra de sus más altos funcionarios. El párrafo primero del Artículo 136 de la carta magna de Cuernavaca es en realidad la reglamentación estadual del ambiguo párrafo quinto del Artículo 111 de la constitución federal. ¿Qué es “lo que corresponde” hacer en la legislatura del Estado una vez que la Cámara de Diputados federal ha quitado el fuero a un gobernador? En Morelos está regulado desde 2008: la cámara morelense deberá votar de nueva cuenta el caso.

Es decir, la “prevención” frente a una “intervención” federal en contra de los funcionarios morelenses de los tres poderes clásicos estaba allí desde hace doce años y permanece a la fecha. En mi opinión, se agregó debido a la creciente debilidad de los gobernadores en Cuernavaca (recordemos las fuertes acusaciones en contra de los gobernadores Jorge Carrillo Olea (PRI, 1994-1998) y Sergio Estrada Cajigal (PAN, 2000-2006). Los panistas tamaulipecos trataron de meter estas prevenciones de última hora –cuando García Cabeza de Vaca ya estaba siendo investigado por delitos federales– y por ello se causó un escándalo mayúsculo.

En 2008 Morelos diferenció los dos fueros y cuando terminó por eliminar el fuero estadual en 2018 permaneció el candado para impedir que se procese penalmente en fuero federal a los más altos funcionarios del Estado. Esta protección hoy la llamaríamos “estilo Cabeza de Vaca”. Sospecho que en Aguascalientes aún no se han dado cuenta de que esto puede hacerse... y por eso no han aprobado la iniciativa de su gobernador para eliminar el fuero estadual.

Ligas usadas en este texto:

Liga 1:

https://politico.mx/minuta-politica/minuta-politica-estados/13-estados-eliminan-el-fuero-los-otros-se-resisten/

Liga 2: