Edurne Uriarte Santillán
Rompeviento TV
05 de junio de 2023
En el teatro de la política, los duelos no pertenecen al viejo oeste. Los combates, los enfrentamientos entre partidos, tienen —como en todo encuentro entre «caballeros», en el viejo estilo de la frase—, sus reglas y escenarios. Actualmente vemos desencuentros que quizá sean novedosos para nosotros, pero no necesariamente para la historia. Por ejemplo, la actividad, cada vez más evidente, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) como actor político, enfrentándose al Ejecutivo; esto, por intermediación de diversos opositores al gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), que han encontrado respaldo en la Corte para sus intereses políticos.
Los duelos entre los grandes poderes que conforman al Estado mexicano (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen, como arma, diversos instrumentos de la legalidad y la política. De esta manera, los pistoleros tienen dos armas: las leyes, en que es importante el conocimiento de la Constitución, así como de leyes y normas que rigen los distintos asuntos de la vida pública y, la política, por medio de la red que ofrece el sistema de partidos. Los personajes de estos duelos no salen del bar a la calle, es algo más complejo; ver cómo manipulan sus armas toma su tiempo, ya que, para muchos de nosotros, el disparo es, en ocasiones, visible a través de medios indirectos como testimonios públicos y medios de comunicación.
Para articular las piezas de las batallas políticas actuales entre los tres poderes, conversé con Israel Arroyo, historiador por el Colegio de México e investigador de Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Israel se especializa en el estudio de los congresos y procesos electorales del siglo XIX. Su lectura de largo plazo nos aporta algunas pistas para comprender las estrategias desde las funciones y límites de estos poderes.
El contexto de la entrevista
La batalla que se narra detonó con la reforma electoral que el presidente López Obrador intentó promover, en 2022. Ante el rechazo inicial, se promulgó lo que se conoce como el «Plan B», el cual la Corte ya decretó la improcedencia de los primeros dos artículos. Lo anterior, por un acto de inconstitucionalidad promovido por el Instituto Nacional Electoral (INE), en febrero de 2023. La reforma electoral se revisó en mayo con el proyecto propuesto por el ministro Alberto Pérez Dayán, en que se atendió la forma y no el fondo de la ley; es decir, a partir del procedimiento, cuestionando tanto el proceso de deliberación como la justificación para declararla de «urgente resolución».
En tiempos cercanos, entre el 28 y 29 de abril, el Congreso de la Unión resolvió —también bajo principio de «urgente resolución»— 20 reformas constitucionales y legales, primero en Cámara de Diputados y, posteriormente, en Cámara de Senadores. Las aprobaciones en el Senado se conocieron como de fast track, en la llamada «noche negra», ya que las leyes fueron sesionadas y aprobadas en un par de días. La oposición, aunque con bastantes diferencias entre ellos, ya ha anunciado la impugnación de, al menos, 11 de las 20 leyes aprobadas esa noche.
Estos eventos de acción legislativa del presidente y del Congreso, así como otros que se han sumado —por ejemplo, la inconstitucionalidad declarada por la Corte al decreto presidencial de hacer de seguridad nacional e interés público diversas obras del Ejecutivo— han resultado en cuestionamientos al proceder de la actual legislatura, así como de una imposición del Ejecutivo en contra de la democracia y de la transparencia. Dichos argumentos, de orden político, contrastan con varios elementos que empiezan a surgir en la opinión pública, así como con lo que nos agrega el historiador Israel Arroyo, que enunciaremos a continuación.
El duelo en el procedimiento legislativo
Bajo la mirada del doctor Arroyo, hay dos ejes que definen la información. Por un lado, el de la opinión pública y, por otro, los criterios utilizados por la Suprema Corte de Justicia. Argumentos importantes porque pueden ser reutilizados al momento en que la oposición decida impugnar el paquete de reformas, comenta. Así, la postura de Israel, de inicio, es que la Corte revela una acción política cuestionable en, al menos, tres elementos. Primero, en respuestas como la del ministro Pérez Dayán, quien dice que hay que proteger la democracia, cuando en realidad su misión es el cuidado de la constitución; en otras palabras, no es tarea de la SCJN señalar si el proceso legislativo es o no democrático, sino constitucional. El segundo elemento se refiere al previo conocimiento de los senadores sobre los asuntos para deliberar y, finalmente, la opción de «urgente resolución».
Aunque ambas cámaras siguen pasos similares, Israel nos explica que un proceso de aprobación de leyes y reformas, sean o no constitucionales, incluye —en términos generales— la presentación de una iniciativa —sea esta del ejecutivo, de algún legislador o grupo parlamentario de alguna de las cámaras—; la iniciativa pasa a comisiones, donde se revisa y, si se aprueba, se elabora un dictamen, se comunica vía gaceta parlamentaria y pasa al pleno para su votación. En las distintas etapas tiene que haber cuórum suficiente —esto es, la mitad más uno—. Cabe agregar que es en la Junta de Coordinación Política, la Jucopo, donde los presidentes de las comisiones negocian qué pasa al pleno y qué no. De esta manera, es en esta negociación donde se pueden congelar dictámenes o someterse a la orden del día. Así, tanto el trabajo en comisiones como la negociación en la Jucopo, son pasos relevantes del trabajo legislativo.
Sin embargo, existe otro mecanismo, que es la urgente u obvia resolución, la invocada en la reforma electoral, así como en el paquete de 20 reformas legales. Es importante aclarar que ambos casos atienden reformas administrativas, ya que este procedimiento no aplica para reformas constitucionales. El proceso está regulado por varios artículos de la Ley Orgánica y los reglamentos del congreso. Aquí, comenta Israel, los artículos dicen que la urgencia debe ser calificada, ya que lo urgente para un legislador puede no serlo para otros y, el método de calificación es la votación, en el pleno, por la mayoría calificada de los asistentes; esto es, las dos terceras partes de los legisladores presentes, con el fin de salvaguardar el derecho de las minorías.
De modo que la regulación de la urgencia no parece tener ley o reglamento que exija forzosamente la justificación a la que apeló la SCJN. La propuesta se expone ante el pleno sin requerir necesariamente un dictamen previo o su paso por comisiones. De modo que es en el pleno donde se vota y el candado legal es la mayoría calificada que, en el caso de la reforma electoral, se cumplió. Así, al recurrir a este mecanismo, es posible obviar los pasos descritos en el procedimiento que Israel describió como ordinario. Lo anterior apunta a una posible mezcla de lecturas entre los procedimientos permitidos en la Cámara de Diputados, regulares u ordinarios y de urgente u obvia resolución. En una imagen compartida en las redes sociales de la Corte, se divulgan los artículos utilizados en el proyecto del ministro Dayán para resolver en contra de la reforma electoral; estos se refieren brevemente a lecturas, no citas, de los artículos 82, 102 y 60 del reglamento de la Cámara de Diputados, así como al artículo 147 del reglamento de los senadores y, finalmente, al artículo 72 de la Constitución.
Sin embargo, al consultar dichos documentos, así como la Ley Orgánica, es debatible la decisión promulgada. En el Reglamento de la Cámara de Diputados, que es la cámara de origen en ambos casos (reforma electoral y paquete de 20 reformas legales), cuya última reforma fue en marzo de 2023, efectivamente, no figura ningún requerimiento de justificación como el señalado en la infografía; aún menos en el artículo 82. La urgente resolución se presenta y aprueba en el pleno, sin necesidad de pasar por comisiones como justifican con el artículo 102, y sin necesidad de previo dictamen debido a la declaración de «urgencia» que aprueban las dos terceras partes.
De acuerdo con Israel Arroyo, ni la Constitución, ni la Ley Orgánica, Reglamento y acuerdos del Congreso de la Unión tienen algún artículo que señale que el legislador tiene que justificar este mecanismo. En este sentido, comparto su punto de vista textual, ya que me parece el centro de la argumentación:
«Cuando la suprema Corte de Justicia mezcla este tipo de [lo] que llamé legislación ordinaria, y la exprés, de urgente resolución, creo que está cometiendo, pues no sé cómo decirlo, de manera fuerte, [una] falta de técnica legislativa. No está entendiendo que esos son dos instrumentos distintos y que siguen caminos distintos, y la suprema Corte de Justicia los está mezclando. Y está mezclando algo que me parece más grave. Ellos dicen que se tiene que justificar, que se tiene que motivar o, como ellos dicen, fundamentar cuando tú haces esto. Y fíjate que me puse a checar la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, el Reglamento del Congreso de la Unión y los acuerdos del Congreso de la Unión, y yo sí retaría a Pérez Dayán, y a muchos de los ministros de la Suprema Corte de Justicia: que me digan en qué artículo señala o indica que tú tienes que motivar este instrumento.»
Quien propone la urgencia tiene ese objetivo, señala Israel, y por eso existe el mecanismo de que sea el Pleno con una mayoría calificada. Continuo con la cita de Israel: «¿Qué es lo urgente entonces? Me parece muy grave, digamos […]. Tenemos más o menos 150 años de utilizar, 160 años de utilizar este instrumento de legislación. La Suprema Corte de Justicia nunca se [había] metido, o intervenido en los asuntos del Congreso de la Unión y, pues, porque es muy difícil meterte en los asuntos del otro poder público, y meterte así, sin entender las prácticas legislativas, sin entender que incluso, fíjate, la aprobación de su Ley Orgánica y de su Reglamento, ni siquiera tiene que ser aprobado por el ejecutivo. O sea, tiene tanta autonomía y tanta soberanía el Congreso como un poder público que no requiere de eso. Entonces, sí me parece muy grave que no haya un solo artículo [de justificación]. Según el exministro Cossío, dice que hace 20 años están aplicando ese criterio y yo me pregunto en qué se basaron para indicar que se tiene que motivar. Lo que dice el reglamento es que tiene que ser el Pleno y que tiene que ser una mayoría calificada; eso es lo que dice. Si tú no cumples con eso, pues si incumples con la ley, con la norma.» Además de la revisión de la normatividad que menciona, Israel nos compartió los artículos del Marco Jurídico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, una publicación de la Cámara de Diputados. Dejo aquí las citas de los artículos 59, 60 y 159:
De lo anterior surgen al menos dos preguntas. Por un lado, cuestiona Israel, ¿cuánto conocimiento tienen los magistrados realmente del procedimiento legislativo, de la técnica legislativa? Y, por otro, ¿hasta qué punto llega la posición política de la Corte y su cercanía con los grupos que han promovido las diversas acciones de inconstitucionalidad?
En camino a la segunda parte de este duelo
Durante una álgida discusión para un asunto relacionado con la Guardia Nacional, el ministro Arturo Zaldívar alegó, en defensa de aquel decreto de AMLO, que había que tomar en cuenta la negociación que había sido posible en el legislativo. Retomo ese argumento —el cual no fue citado por el ministro en el caso de la reforma electoral— porque nos lleva a una realidad actual en el Congreso.
Por un lado, la oposición —en su conjunto— anunció públicamente la moratoria constitucional, es decir, que no discutirán ni aprobarán ninguna iniciativa de reforma constitucional que llegue al Congreso de la Unión. Por otro, ante el «no» declarado, la bancada mayoritaria, elegida por un amplio número de ciudadanos, ha tenido que calcular opciones. ¿Cuáles son esas negociaciones posibles?, me pregunto.
De esta manera, ante el rechazo de la primera propuesta de reforma electoral, quizá la urgente resolución haya sido el modo para evitar un desgaste mayor en el pleno y pasar estratégicamente una iniciativa. Del mismo modo, si bien es posible que a los legisladores les «ganara el tiempo legislativo» para proceder a las 20 reformas de abril, es probable que hayan considerado este mecanismo de urgente resolución como una estrategia similar, dado que cualquier negociación en comisiones o en el pleno se anticipaba como estéril.
Finalmente, como bien señala Israel, la urgente u obvia resolución, es una estrategia que tiene más de 150 años utilizándose; existe desde la Constitución de 1857. De esta manera, y contrastando con las llamadas reformas estructurales del gobierno de Enrique Peña Nieto, es posible ver que, en aquel duelo, que la estrategia fue aliarse y negociar con todos los partidos posibles; de esto resultó el Pacto por México. Además, la reforma energética se resolvió en menos de 24 horas en ambas cámaras; es decir, un evento aún más negro.
Con esto cerramos. En la segunda parte, de tres, continuaremos con el duelo desde la tribuna pública y podrán acceder a la primera parte de esta entrevista.
Referencias
- Reglamento de la Cámara de Diputados:
http://www.ordenjuridico.gob.mx/Documentos/Federal/html/wo88327.html
- Boletín de la Cámara de Diputados. “Aprueba la Cámara de Diputados reformas a leyes secundarias en materia electoral”. En línea:
- Definiciones del Sistema de Información de la Legislatura:
- Urgente u obvia resolución:
http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=239
- Quorum: http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=199
- Boletín del Gobierno de Chiapas. “La Moratoria Constitucional. Una Irresponsabilidad: Raúl Eduardo Bonifaz Moedano”. En línea:
- Infografía de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
- Edurne Uriarte Santillán. “La Guardia Nacional, entre lo posible y lo deseable”. En Rompeviento TV. En línea: https://www.rompeviento.tv/la-guardia-nacional-entre-lo-posible-y-lo-deseable/
- Marco Jurídico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, una publicación de la LIX legislatura. Cámara de Diputados, septiembre de 2005.
