Edurne Uriarte Santillán
Rompeviento TV
23 de noviembre de 2022
Está mal visto defender a un funcionario público o tener una buena impresión de alguno. Regularmente ocurre así porque la imagen que tenemos de esos especímenes es que a) son corruptos; o b) son ineficientes. Sin embargo, ¿qué sabemos sobre el trabajo de un funcionario o servidor público? De hecho, ¿nos interesa saberlo? Entrarle al tema es, en parte, asomarse a la anatomía del «elefante reumático» del que nos habla el presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO), el Estado y su gran sistema político, compuesto de numerosas instituciones y personas que cumplen con funciones jerárquicas de política, gestión y administración del gobierno. ¿Son ellas reumáticas también?
De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), este gran elefante tiene, a nivel nacional, más de cinco millones de servidores públicos. Si en México hay cerca de 60 millones de personas en el rango económicamente activo, alrededor del 8 por ciento ocupa una posición en algún nivel de los gobiernos federal, estatal y municipal, así como de los poderes legislativo y judicial. No puedo dimensionar todavía qué representa este porcentaje frente a otras naciones y sus servidores públicos, ni siquiera cuál es la tendencia mundial. Lo cierto es que echar a andar un elefante de esta magnitud implica muchos esfuerzos; aún más frente a los profundos problemas de desigualdad económica y corrupción que nos ocupan en México.
Parte de mi interés por detonar algunas primeras reflexiones en esta línea provienen de la relevancia que han cobrado las fuerzas armadas en este sexenio, que llena los vacíos que no puede ocupar la función pública porque parece estancada en su descomposición. Pero, frente al brazo armado, ¿qué iniciativas hay hacia el brazo civil? ¿Cómo se atienden los reumatismos, además de considerar delito grave la corrupción? El presente ejercicio es una invitación a sumergirnos en el servicio público y conocer un poco más sobre este amplio sector de nuestra administración pública, civil y armada.
¿De dónde vienen los servidores públicos?
¿Un funcionario es lo mismo que un servidor? ¿Un empleado de una ventanilla es un funcionario? Más aún, ¿usted consideraría que un académico de una universidad pública o un militar es un funcionario o un servidor público? Estas preguntas las formulo desde un papel ciudadano, con profundo desconocimiento y también curiosidad. La duda principal surge de que, lo que sea que ha visto AMLO en su gobierno lo ha inclinado a respaldarse en las fuerzas armadas a la vez que las fortalece. Frente a esta decisión, no dejo de cuestionarme, ¿qué pasa en el servicio público? ¿Por qué no tenemos una administración capaz de ocuparse del Tren Maya o de las aduanas? La respuesta inmediata es la que él mismo nos ha dado y la que todos de alguna manera intuimos: la corrupción. Sin embargo, la corrupción puede verse como enfermedad, pero también como síntoma de la reuma del elefante. Quizá no el único síntoma ni la única enfermedad.
Como primer paso, he querido construir un mapa general del servicio público para, poco a poco, empezar a armar el rompecabezas. En busca de una rosa de los vientos, es decir, un punto de referencia en el horizonte, revisé la Secretaría de la Función Pública y esta, a su vez, me llevó a su historia y a la Constitución. En primer término, hay una amplia definición de empleados del servicio público, de acuerdo con su función, orden de gobierno (federal, estatal o municipal) y el poder al que pertenecen (ejecutivo, legislativo y judicial).
Un servidor público se define a partir del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala lo siguiente: «se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía». De esta manera, servidor público es una expresión paraguas que agrupa a un gran número de personas como
- funcionarios: en que se incluyen a servidores de elección popular o de representación, así como gente en grados de autoridad dentro de la estructura orgánica y que asumen funciones de toma de decisiones dentro de una jerarquía y, por lo mismo, no incluye a personas que ejecutan órdenes y no tiene representatividad;
- empleados: persona que realiza algún servicio, que es permanente y profesional, y recibe una retribución; es decir, un sueldo;
- trabajadores: toda persona física prestadora de algún servicio, físico o intelectual, a partir de algún nombramiento establecido mediante un contrato.
En cualquiera de estos términos, los servidores públicos abarcan desde el presidente de la República hasta la más pequeña unidad de trabajo en el gobierno: personas de la limpieza, gente de atención ciudadana, empleados de las fuerzas armadas, académicos, docentes y administrativos de centros educativos públicos, órganos autónomos como el INE, entre muchos otros.
Ahora bien, esta definición también nos marca dos claras llegadas a la función pública. Por un lado, la vía electoral —es decir, la representación popular—. Estos se encuentran en los poderes Ejecutivo federal, estatal y municipal (regidores, presidente municipal, gobernador o presidente de la República), así como el ámbito legislativo, en que están los diputados locales y federales, además de los senadores de la República. La vía de llegada a estas posiciones de toma de decisión son los partidos políticos.
Por otro lado, están los empleados, trabajadores y funcionarios que llegan por diversas vías como el servicio público de carrera, convocatorias, recomendaciones y por mecanismos de repartición de plazas. En este último caso, más de uno hemos tenido la experiencia de escuchar expresiones como las siguientes: «no sé si tomar la plaza de mi familiar porque la puedo heredar y tener estabilidad», o bien, algo bastante cuestionable, pero real, «me ofrecen una plaza por 250 mil pesos en PEMEX». Lo anterior son ejemplos que personalmente he escuchado. La venta de plazas o las herencias hacia familiares que las reciben por el hecho de ser familia —donde los sindicatos juegan un papel importante—; las recomendaciones —a veces a gente no preparada para las posiciones—, y el gran desconocimiento hacia el servicio público de carrera suman al gran problema que tenemos en el servicio público.
Seguimiento y formación del servicio público
La descripción previa marca también un tema importante, hay funcionarios seleccionados claramente para la toma de decisiones, y estos llegan tanto por la vía electoral como procesos de selección directa. Por ejemplo, el gabinete es elegido por el presidente y, cada secretario, a su vez, elige a los funcionarios que ocuparán posiciones de alto nivel para llevar a cabo el ejercicio propuesto para el periodo. Así, en Gobernación tenemos actualmente a gente como el subsecretario Alejandro Encinas o Karla Quintana, Comisionada Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas en México.
Menciono estos nombre porque una de las novedades del actual gobierno ha sido la de contar con más gente profesional y capacitada en su áreas de conocimiento. Ejemplos que contrastan con numerosos experiencias previas como el terrible caso del secretario de la Función Pública de Enrique Peña Nieto, Virgilio Andrade, o la muy cuestionable función de San Juana Martínez, en Notimex. Las elecciones personales no tienen continuidad ni pasan por ningún filtro de revisión más que el del escándalo mediático; es decir, no parece haber condiciones para revisar el trabajo de ningún servidor público.
En la misma pista del seguimiento que se hace al servicio público, este universo no parte de un órgano concentrador de información. Si bien los servidores responden ante organismos como la Auditoria Superior de la Federación o el Sistema Nacional Anticorrupción, no hay un órgano federal que nos responda a preguntas como cuántos servidores públicos tiene nuestro país, qué programas de capacitación existen o qué resultados podemos ver sobre los servicios profesionales de carrera o cómo la ciudadanía puede aportar elementos que ayuden a mejorar este sector. Si bien podemos acudir al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información, contar con esta información sin preguntar, es decir, en términos del llamado Gobierno Abierto, sería lo indicado.
El Ejecutivo es el poder que más servidores concentra. Este cuenta con la Secretaría de la Función Pública, llamada originalmente Secretaría de la Contraloría General de la Federación que, en 1994, cambió a Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y, finalmente, a Función Pública en 2003. A mi modo de ver, esta secretaría —así como la Auditoría y el Sistema Anticorrupción— deberían tener una atención similar a la que reciben las Fuerzas Armadas, ya que es un eje fundamental de la Administración Pública Federal.
Frente a las secretarías de Marina y Defensa Nacional, por ejemplo, la administración pública también es una estructura jerárquica, pero muy abierta. Es decir, la formación no depende de ninguna estructura de gobierno sino de las universidades en general. Esto lo sabemos bien porque tuvimos por décadas a gente formada en instituciones como el ITAM, y en este gobierno llamó la atención el cambio a gente de otras universidades como la UNAM.
Así, no hay un camino como en el ejército. Pero o se preocupe, no busco militarizar el estado, sino entender su funcionamiento y saber cómo podemos mejorar la administración y que sea capaz de hacerse cargo del Tren Maya, las aduanas, los aeropuertos, los bancos del bienestar y demás bienes de nuestro país.
En otro ámbito, y como complemento, el INEGI ha generado los primeros instrumentos estatales y estadísticos de gobierno, aunque son relativamente recientes, ya que surgieron en 2009, en el contexto de la creación de un Comité Ejecutivo del Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia. De este esfuerzo surgió la Encuesta Nacional de Gobierno, en 2010 y, en 2011, el primer censo de carácter oficial y obligatorio para los gobiernos federales, estatales y municipales. Es relevante destacar que durante el periodo de gobierno de López Obrador hay bastante continuidad en los diferentes censos que se elaboran.
De esta manera, lo que tenemos es un panorama muy desestructurado del servicio público y con poco seguimiento sobre su función y objetivos. La corrupción sin duda ha tejido fuertes lazos entre las personas y las instituciones, romper este tejido implica decisiones de orden estructural porque las fuerzas armadas son un paliativo que, en el mediano plazo, pueden convertirse en un auténtico problema. Aunque solo lo mencioné muy indirectamente, los sindicatos son un tema relevante también en este contexto, junto con los partidos políticos y los procesos de selección de candidatos. Las anteriores son vías vitales en el aparato circulatorio de nuestro Estado, para la llegada, formación y caminos de desarrollo profesional de los servidores públicos.
Para cerrar, deseo vincular esta conversación con un comentario realizado por Jenaro Villamil en días recientes, durante la tertulia de Rompeviento en el centro cultural Tierra Adentro, en la Ciudad de México. Ante la pregunta de cómo veía la función pública antes y cuál era su percepción actualmente, Jenaro decía que visualizaba el servicio público como una puerta abierta que, desde 2018, dejó pasar de todo, bueno y malo. Pero que, sobre todo, dejó pasar a personas como él y otros funcionarios que, de otra manera, no hubieran tenido una oportunidad de contribuir al servicio público.
Al mismo tiempo, se dio cuenta de la importancia de formar gente en distintas áreas y, desde el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano (SPR): periodistas, gente de comunicación; así como en administración pública. Su comentario deja ver que la profesionalización y la formación de nuevas generaciones es una necesidad, pero no necesariamente considerada como política federal; su comentario invita a cuestionarnos más qué se está haciendo en el servicio público para evitar que esta puerta abierta se mantenga giratoria. Más de cinco millones de servidores, en sus respectivas instituciones y niveles de responsabilidad, son una gran dimensión de nuestra sociedad.
Concluyo con el interés personal de seguir explorando los censos del INEGI mencionados y ampliar la radiografía del servicio público. Así, en lo que se descargan las ideas de la siguiente entrega, les dejo una canción, Dear Government, del grupo The Chicago Women’s Liberation Rock Band, que nuestro gobierno sea lo más cercano al que queremos:
https://www.youtube.com/watch?v=1s5919z1ubU
Referencias
- INEGI (2021) “Estadísticas a propósito del Día de las Naciones Unidas para la Administración Pública (23 de junio)”. Comunicado de prensa núm. 350/21 del 21 de junio. 5pp. Documento en línea:
https://www.INEGI.org.mx/contenidos/saladeprensa/aproposito/2021/EAP_ADMONPUBLFED21.pdf
- Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la CDMX 2021. INEGI. En línea: https://www.INEGI.org.mx/programas/cngmd/2021/
- Censo Nacional de Gobiernos Estatales 2022. INEGI. En línea: https://www.INEGI.org.mx/programas/cnge/2022/
- Censo Nacional de Poderes Legislativos Estatales 2021. INEGI. En línea: https://www.INEGI.org.mx/programas/cnple/2021/
- Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal 2022. INEGI. En línea: https://www.INEGI.org.mx/programas/cnijf/2022/#Documentacion
- Censo Nacional del Gobierno Federal 2020. INEGI. En línea: https://www.INEGI.org.mx/programas/cngf/2020/
- Censo Nacional de Seguridad Pública Estatal 2022. INEGI. En línea: https://www.INEGI.org.mx/programas/cnspe/2022/
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 108. Documento en línea: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf
- Secretaría de la Contraloría General CDMX. Clasificación de servidor público, funcionario o empleado. Consulta en línea:
http://www.contraloriadf.gob.mx/contraloria/cursos/MARCOJURIDICO/paginas/cspfe.php
- Sistema de información Legislativa (SIL). Diccionario de términos parlamentarios. http://sil.gobernacion.gob.mx/portal/Diccionario/verDiccionario
