Federico Anaya Gallardo
Peor que la ambigüedad es que ésta sea aplaudida. La mala solución de González Alcántara al problema tamaulipeco ha sido elogiada. Por ejemplo, el joven abogado Sergio Méndez Silva, en su muro Facebook declaró, el pasado 15 de Mayo de 2021: “El ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, propuesto por AMLO, y que desechó la controversia sobre Cabeza de Vaca, es hoy, el referente del garantismo en la Corte. ¡Magnífico ministro!” (Liga 1.) Yo pienso que don Juan Luis es un magnífico ministro, que su nominación fue oportuna y que su designación por el Senado un acierto. Su actuar en la Suprema Corte había sido impecable, si no fuese por el desechamiento de la Controversia Constitucional 50/2021 –que tiene dividida a la quisquillosa comunidad de abogadas en México. Y no es para menos.
En mi entrega previa, señalé que defender a García Cabeza de Vaca es fomentar la impunidad y que por lo mismo yo me declaraba ¡por la Unión! Esto merece una explicación más detallada. Te recuerdo lectora, que el Artículo 109 Constitucional establece distintos tipos de responsabilidad para los altos funcionarios y que hay una diferencia enorme entre el impeachment (juicio político) y la declaración de procedencia (juicio de desafuero). (Liga 2.) En ambos casos el procedimiento se puede iniciar en el Congreso federal contra altos funcionarios de las 32 entidades federativas.
En el primer caso (juicio político), para funcionarios estaduales el Artículo 110 Constitucional claramente dice que el efecto de la resolución de las cámaras federales (recuerda que aquí intervienen las dos, Diputados acusando, Senadores como tribunal de sentencia) es sólo declarativo. Cito verbatim la parte final del párrafo segundo del Artículo 110: “en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda”.
El segundo caso (juicio de desafuero) está reglado en el Artículo 111 Constitucional. En él, sólo interviene la Cámara de Diputados y la fórmula para ligar la resolución de la Cámara federal a la Legislatura estadual es, de nuevo, verbatim, la que sigue: “la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”.
Nota, lectora, que el Constituyente señala explícitamente que la resolución federal en juicio político contra funcionarios estaduales es “únicamente declarativa” (Artículo 110 segundo párrafo in fine) y que esta aclaración no se hace en materia de juicio de desafuero (Artículo 111 quinto párrafo in fine). En ambas normas constitucionales se aclara que las resoluciones federales son inatacables. (No sería malo que la Suprema Corte nos ilustrase sobre qué distingue a la inatacabilidad en cada artículo.)
Mi lectura es que el constituyente distinguió la naturaleza de control democrático del juicio político y por lo mismo dio la última palabra a las Legislaturas estaduales en el caso del impeachment federal de sus altos funcionarios (Artículo 110). Es en este escenario en el que opera el argumento que varias personas han esgrimido acerca de que el gobernador García Cabeza de Vaca protestó/juró ante su Legislatura y por lo mismo es esta quien debe decidir al final. El problema es que el juicio de desafuero (Artículo 111) tiene una característica eminentemente penal. Se trata sólo de un “requisito de procedibilidad” (su nombre técnico) para que la persona que ocupa un alto cargo pueda ser procesada penalmente igual que todos los demás ciudadanos de la República. Es decir, en materia de juicio de desafuero, aunque el procedimiento se haga ante las autoridades políticas (cámaras de diputados federal y estadual), el fondo de la cuestión no es político, sino técnico-penal.
Y aquí aparece el enredo federalista. Existen 33 códigos penales. Por ello importa citar de nuevo a Francisco Zarco: “los gobernadores [tienen] dos clases de responsabilidad: una ante sus respectivos Estados por infracciones de la constitución y leyes particulares, y otra ante el congreso general por infracción de la constitución y leyes federales” (“La soberanía de los Estados”, en El Siglo Diecinueve, 8 de Enero de 1868, p.1). Hay dos fueros, uno federal y otro estadual. Y quien debe retirarlo es el congreso que corresponda, federal o estadual.
Creo que si presentamos el ejemplo estadual primero esto quedará más claro. Si la persona titular de la gubernatura tiene fuero estadual y ha cometido un delito estadual, la fiscalía general de la entidad presentará su petición de desaforar ante la Legislatura del Estado. Si procede el desafuero y el delito es grave (merecedor de prisión preventiva), la pérdida del fuero conlleva automáticamente la pérdida del cargo. ¿Interviene la Federación? Sí: la Legislatura estadual reporta la incidencia al Congreso General de modo que la Unión quede enterada que el gobernador o gobernadora ya no ocupa el cargo. ¿Debe hacer algo el Congreso federal? No. Sólo darse por enterado y dejar que el proceso penal estadual siga su curso.
Lo mismo ocurre si es federal el delito del que se acusa a la gobernadora o gobernador. La fiscalía general de la República pide a la cámara federal de diputados el desafuero. Si esta lo concede, lo notifica a la cámara estadual para que esta quede enterada y deje seguir su curso el proceso penal federal. Por eso es que la FGR señala que puede judicializar sus carpetas de investigación contra García Cabeza de Vaca, por ello es que el juez federal de la causa concedió orden de aprehensión, por ello el INM decretó alerta migratoria y por ello la UIF congeló cuentas. ¿Afecta lo anterior a la soberanía del Estado? No. El gobernador García Cabeza de Vaca goza de sus derechos humanos y, por lo mismo, de la presunción de inocencia.
Contra esta lectura “zarquiana” de la Constitución se ha esgrimido un argumento de peso. El abogado Javier Martín Reyes, profesor asociado y coordinador de la Licenciatura en Derecho del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) señala que cuando en 1982 se redactó el texto moderno de los Artículos 109, 110 y 111 de la Constitución, los legisladores explicaron en las consideraciones de sus dictámenes, que lo que pretendían era dejar la última palabra a las Legislaturas estaduales, “con el más absoluto respeto al pacto federal”. En los Estados Unidos de América, esta sería considerada una solución a favor de los State-Rights. Suena extraña en México, adonde la voz popular y las élites quejumbrosas repiten sin cesar que “nunca ha habido federalismo”.
Te pido, lectora, que me dejes ser un poco politólogo. La solución State-Rights que Martín Reyes señala tiene su explicación. La reforma constitucional se dio en el Otoño de 1982, cuando la Presidencia imperial mexicana vivía una de sus noches más negras. El presidente saliente, López Portillo, había resultado muy ineficaz al defender el peso como un perro y había roto lanzas con el empresariado nacional al nacionalizar los bancos privados. El presidente electo, de la Madrid, trataba de congraciarse con los ofendidos y al mismo tiempo, reforzar la estructura constitucional del país. En su sexenio se impulsó una profunda reforma municipalista que fortaleció tanto la autonomía de los ayuntamientos como las finanzas municipales. Los Estados aplaudieron esa transformación fiscal, pues sus gobernadores controlaban la política municipal (el surgimiento del segundo navismo potosino contra el gobernador Jonguitud se da en ese contexto). Este arreglo evolucionaría en los siguientes veinte años en el sentido de descentralizar cada vez más el gasto federal... hasta el punto en que el entorno de la revista Nexos hablaba a principios de este siglo XXI de una feudalización del federalismo mexicano. En otras palabras, podemos creer que en 1982, efectivamente, se pretendía que las Legislaturas estaduales tuviesen ola última palabra también en materia de juicio de desafuero.
Lo malo para el argumento del profesor Martín Reyes (regreso a mi lawyer-mode) es que pese a esa “intención del constituyente” inscrita en los dictámenes legislativos, el texto constitucional sólo reflejó esa intención para el juicio político (Artículo 110) y no para el juicio de desafuero (Artículo 111). Si el constituyente permanente estaba tan seguro de solución pro-derechos-de-los-Estados en la declaración de procedencia, lo habría hecho explícito no sólamente en los razonamientos de la reforma. Y, aparte, habría aclarado que en el caso de los altos funcionarios estaduales, las resoluciones federales no son inatacables. NO hizo tal. De nuevo, la razón es política: la Federación estaba debilitada por la irresponsabilidad echeverriísta y lopezportillista, pero la correlación de fuerzas aún le favorecía. Discutieron dar más poder a los Estados, pero no lo concretaron en el texto. La ambigüedad la reconoce el mismo profesor Martín Reyes en un tuit del 17 de Mayo de 2021: “No. No es cierto que Cabeza de Vaca ya no tiene fuero. / Es cierto que el párrafo quinto del artículo 111 de la Constitución es poco claro. / Pero el proceso legislativo de la reforma constitucional despeja cualquier duda / La última palabra la tienen los congresos locales.” (Liga 3.) El caballero del CIDE sigue gritando ¡por Tamaulipas! Pero al menos acepta que la Constitución no es clara. ¡Y por supuesto que sigue habiendo dudas! ¡Por eso urge que la Suprema Corte analice el fondo de la cuestión!
Y si nos adentramos al fondo de la cuestión, encontraremos que hay un catálogo de delitos que todos los Estados Federados han reconocido que deben ser federales. Y que, por lo mismo, debe seguir existiendo un código penal federal. Por su propia naturaleza, los delitos financieros, la evasión de impuestos y la delincuencia organizada atraviesan las fronteras de las entidades federativas. Aparte, afectan la economía nacional y ello subraya la jurisdicción federal. A esto se refiere el abogado Gabriel Regino, ex subsecretario de Seguridad del Gobierno del Distrito Federal (hoy Ciudad de México, mañana Anáhuac), cuando habla del principio de Supremacía Constitucional “en una República Federalista no hay ninguna ley, constitución o autonomía estatal que esté por encima de la Constitución General de la República”. (Liga 4.) ¡Regino por la Unión!
El argumento de Regino tiene otra jiribilla: ¿estamos dispuestos a permitir que los State-Rights permitan a una Legislatura estadual, naturalmente propensa a defender a su élite política local y a su gobernador, detener la persecución y judicialización de delitos que afectan a toda la Unión? Me parece que esto es un pésimo escenario, algo que el constituyente permanente de 1982 no preveía y que no habría aceptado. Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación se digne conocer del fondo de esta cuestión, deberá tomar en consideración que al crimen organizado le es más fácil capturar, presionar o anular a los poderes subnacionales que a las instituciones federales. En los EUA la defensa de los State-Rights ha tendido al fortalecimiento de las élites más conservadoras. En esto, México es muy similar a la república angloamericana. Francisco Zarco sabía esto: había sido testigo cercano de la Guerra Civil estadounidense y, aunque nunca abjuró de su fe federalista, sabía que era necesario fortalecer los poderes de la Unión. Hoy estamos en ese punto, precisamente.
La Legislatura de Tamaulipas no tiene derecho a detener la acción de las instituciones federales, ni siquiera para defender a sus oficiales electos. De hecho, no se pisotean los State-Rights porque su diputación en la cámara federal tuvo la oportunidad de hacer esa defensa en el ámbito federal. Una vez desaforado su gobernador lo que resta a la Legislatura del Estado es permitir que proceda el juicio penal federal –el cual, aparte, podría llevarse en libertad, es decir, sin impedir el ejercicio de la gubernatura.
Eso último nos indica una dimensión más de este enredadísimo problema. La reforma penal para establecer el sistema acusatorio (2008) redujo mucho la lista de delitos graves que requieren prisión preventiva. La razón material de que el desafuero implicase la pérdida del cargo era la imposibilidad de ejercerlo desde la cárcel. En el nuevo sistema esto es excepcional. Y, aparte, hay al menos trece entidades federativas en las cuales ya NO hay fuero estadual. Si algo como lo que ocurre hoy con el tamaulipeco García Cabeza de Vaca aconteciera en Jalisco, Baja California, San Luis Potosí o la Ciudad de México, ¿qué ocurriría? Nada. Las y los gobernadores seguirían en funciones y atenderían su proceso penal federal como cualquier hijo de vecino –en libertad. Sólo una sentencia condenatoria, de prisión, los separaría del cargo. Pero esto es otra historia y debo contarla en otra ocasión.
Ligas usadas en este texto:
Liga 1:
https://www.facebook.com/smendezsilva
Liga 2:
Liga 3:
No. No es cierto que Cabeza de Vaca ya no tiene fuero.
Es cierto que el párrafo quinto del artículo 111 de la Constitución es poco claro.
Pero el proceso legislativo de la reforma constitucional despeja cualquier duda: 👇
La última palabra la tienen los congresos locales. pic.twitter.com/29i6tbkDLI
— Javier Martín Reyes (@jmartinreyes) May 18, 2021
Liga 4:
https://www.eluniversal.com.mx/opinion/salvador-garcia-soto/el-caso-cabeza-de-vaca-divide-juristas-y-constitucionalistas
