Federico Anaya Gallardo
En la pasada entrega de esta columna, mencioné que México siempre ha previsto la existencia de “delitos oficiales”, es decir, los que cometen los altos oficiales del gobierno. También dije que nuestra República sabe que todos los seres humanos pueden hacer el mal y que sólo los oscurantistas europeos pudieron imaginar que The King cannot do wrong, que es la base de lo que hoy se conoce como Sovereign immunity o inmunidad soberana. Con el tiempo y la experiencia, la ciudadanía mexicana ha descubierto que existen multitud de delitos oficiales posibles. Por eso, el texto moderno del Artículo 109 Constitucional prevé un catálogo complejo. De acuerdo a la fracción I de esa norma, la persona que ocupa un alto cargo público puede ser sancionada mediante juicio político (impeachment) por actos “que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho”.
Juicio Político.
Esa norma constitucional está reglamentada por el Título Segundo de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos de 1982. En lo que nos importa aquí, el artículo 7 de esta ley nos dice qué cosas perjudican los intereses públicos fundamentales: Atacar las instituciones democráticas (fracción I); atacar la forma de gobierno republicano, representativo, federal (fracción II); violar derechos humanos (fracción III); atacar la libertad de sufragio (fracción IV); usurpar atribuciones (fracción V); cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales si hay perjuicio grave a la Federación, a una o varias entidades federativas o a la sociedad, o si es motivo de trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones (fracción VI); omisiones graves que causen lo mismo (fracción VII); y violaciones sistemáticas o graves a planes, programas y presupuestos o a leyes sobre manejo de recursos económicos (fracción VIII). Todos estos son “delitos políticos” y no se llevan ante un juzgado penal, sino ante las dos cámaras del Congreso de la Unión. Esto lo regulan los Artículos 110 y 114 de la Constitución. Cualquier persona puede presentar la denuncia. La Cámara de Diputados abre una investigación (en su “sección instructora”) adonde el alto funcionario acusado puede defenderse, y al final el pleno vota un “pliego de acusación”. Si se aprueba la acusación, la misma se manda al Senado –que funciona como juzgado de sentencia final. El Senado abre el caso para oír tanto a los diputados que acusan como al alto funcionario que se defiende. Al final, el pleno del Senado vota si el alto funcionario es culpable o inocente. Las sanciones pueden ser la destitución del cargo y/o la inhabilitación para ocupar cargos. Esta norma aplica también a exfuncionarias y exfuncionarios, pero NO hay penas de cárcel. No desesperes, lectora: el Artículo 109 Constitucional tiene más fracciones.
Delitos Penales.
La fracción II del 109 Constitucional habla de la responsabilidad penal. Las y los altos funcionarios pueden cometer delitos, a veces del “fuero común” y a veces federales. En este caso, la investigación de los hechos la hace el ministerio público estadual o federal. Es usual que antes de que la fiscalía pueda llevar la acusación ante un juzgado penal, deba realizarse un juicio de desafuero (“declaración de procedencia”) ante la Legislatura estadual o federal. (Algunos Estados han eliminado este “fuero”, como San Luis Potosí y Jalisco.) Aquí sí hay penas de cárcel. A nivel federal, las reglas están en los Artículos 111 y 112 Constitucionales.
Responsabilidad Administrativa.
Si la persona en un alto puesto resulta una mala administradora, aparte de los delitos penales se le puede acusar de “delitos administrativos”, de acuerdo a la fracción III del 109 Constitucional. De esta norma nacen varias instituciones que vigilan el trabajo diario del funcionariado: contralorías u “órganos de control interno” en los poderes ejecutivos, órganos de fiscalización (auditorías) que trabajan desde los poderes legislativos y los tribunales administrativos. La “responsabilidad administrativa” es distinta de la “responsabilidad penal”. Otra vez, No hay pena de cárcel. Los castigos son suspensión, destitución e inhabilitación. También se imponen multas o la obligación de restituir en metálico los daños causados.
Responsabilidad Objetiva del Estado.
El último párrafo del Artículo 109 Constitucional dice que el Estado (como ente colectivo) puede causar daños a las personas “con motivo de su actividad administrativa irregular”. Se dice que esta es una responsabilidad “objetiva y directa”. Esta forma de responsabilidad se incluyó en la Constitución en 2002 y fue el origen de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado de 2004 que reconoce “el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado”. Esta norma estaba concebida para sustentar constitucionalmente el deber de los gobernantes de indemnizar a las víctimas de violaciones de derechos humanos –que son siempre actos irregulares de los gobernantes. Sin embargo, la manera en que se redactó la ley de 2004 permite usarla para sustentar otros reclamos de indemnización, cuando los daños se causan por actos legales y regulares del gobernante, pero que afectan a quienes no tienen obligación jurídica de soportarlos... Por ejemplo, a los afectados por una presa, por una concesión minera, por permisos para uso de agua, por una obra de infraestructura. Pero esta es otra historia y debe ser contada en otra ocasión.
Responsabilidad civil.
Desde 1917, nuestra muy liberal constitución estableció que “en demandas del orden civil, no hay fuero ni inmunidad para ningún funcionario público” (Artículo 114 original). Esta norma se encuentra hoy en día en el párrafo octavo del Artículo 111 Constitucional con este texto: “En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia”, como sí se necesita en materia penal. Esto significa que todas y todos los funcionarios deben cumplir con los contratos que firmen, pagar sus deudas, cubrir sus obligaciones pecuniarias para con hijas, hijos, cónyuges, padres y un largo etcétera. Si incumplen, sus “elevadas personas” pueden ser llevadas a juicio como cualquiera hija de vecina. En esto, en el “orden civil” podemos incluir lo familiar, mercantil, registral, propiedad intelectual, etc. Aquí no hay inmunidad soberana.
Dediqué este comentario a describir qué señala la Constitución federal. Las de los Estados siguen el mismo modelo –salvo los pocos que en los últimos años eliminaron el “fuero”. Ya comenté la semana pasada que en materia penal hay delitos estaduales y federales. Para acusar a un alto funcionario es usual tener que “desaforarlo” primero, sea ante la Legislatura estadual o ante la Cámara de Diputados federal. Los otros tipos de responsabilidad (política, administrativa, civil, objetiva) también pueden perseguirse a nivel estadual o federal. Así las cosas, parecería que la ciudadanía está bien protegida. El problema es que el aceite indispensable para que este complejo sistema de “responsabilidades oficiales” se llama democracia y ése es un ingrediente que había sido escaso en México hasta hace muy poco.
Cuando falta la democracia, no hay modo que se exijan las responsabilidades que las constituciones establecen. Sin democracia, cuando las víctimas de un delito acuden al ministerio público, la fiscalía ponderará si le conviene pelearse con el señor-gobernador, o con el señor-presidente, o con el señor-diputado, o son el señor-senador. Sin democracia, los fiscales buscarán “hacer favores” a los funcionarios en problemas para luego cobrárselos el día que esos funcionarios lleguen más arriba. Lo mismo ocurre en materia administrativa (y peor, porque quien es contralor interno hoy, mañana desea ser funcionario de una secretaría y le conviene que la persona que hoy vigila le deba un favor). Por eso los juicios políticos han sido rarísimos. Por eso los procedimientos administrativos de responsabilidad quedan “en nada”. Por eso era tan difícil cobrar una indemnización por responsabilidad objetiva.
Las cosas van cambiando. Democracia significa pluralidad. Pongo un ejemplo hidalguense antes de regresar a Tamaulipas la semana que viene. El 6 de Octubre de 2018 ocurrió un accidente de tránsito en la carretera México-Laredo a la altura de Ixmiquilpan. (Liga 1.) Cipriano Charrez Pedraza, del partido MORENA, quien el verano anterior acababa de ganar la elección de diputado federal en el II distrito federal de Hidalgo (Ixmiquilpan), estuvo involucrado y se señaló que había huido del lugar. Hubo un muerto, calcinado en su auto, luego del choque. La Procuraduría General de Justicia hidalguense abrió carpeta de investigación por los delitos de homicidio doloso y daño en propiedad ajena. Eventualmente, pidió a la Cámara de Diputados federal se realizara el juicio de desafuero para poder presentar acusación ante el juez hidalguense. (Liga 2.) En la sesión del pleno del 24 de abril de 2019, instalado como Jurado de Procedencia, se aprobó el dictamen de la Sección Instructora en el que se propuso “que ha lugar para proceder en contra del C. Cipriano Charrez Pedraza, por lo que queda separado de su encargo como Diputado Federal”. Esto quedó registrado en el sistema de información legislativa de la Secretaría de Gobernación federal. (Liga 3.)
Aparte, hay que decir que la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia (CNHJ) de Morena suspendió los derechos partidarios de Charrez Pedraza por un año y había ordenado su inmediata separación de la bancada legislativa del partido. Esta decisión fue impugnada por Charrez ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Tristemente, el tribunal electoral dio la razón a Charrez y ordenó a la CNHJ volver a analizar el caso, “exponer ... motivos suficientes para demostrar que los hechos que le atribuye a Charrez Pedraza sí son sancionables de acuerdo con la normativa interna del partido y, de ser el caso, probar la existencia de la infracción e imponer una sanción que concuerde con sus estatutos”. (Liga 4.) Charrez fue sujeto a prisión preventiva en Septiembre de 2019 y para Diciembre de 2019 se había reclasificado la acusación para incluir los delitos de homicidio doloso y omisión de auxilio.
MORENA se comprometió a no reproducir la cultura de la impunidad. El Caso Charrez representó una gran tentación. Con su mayoría en la Cámara de Diputados, el partido del gobierno federal podría haber convertido el fuero del legislador en impunidad. Los morenistas prefirieron ser fieles a sus compromisos. Aparte, les convenía: la impunidad de Charrez habría tenido un alto costo político. Las y los electores estamos pendientes de cómo se comportan las y los políticos. Las elecciones de 2021 serán muy competidas. Conceder impunidad a Charrez era suicida en la nueva circunstancia democrática y pluralista.
Hoy día, de nueva cuenta, los morenistas están atravesando por una ordalía semejante, el diputado federal poblano Benjamín Saúl Huerta Corona fue capturado en un hotel de la ciudad de México al momento de violentar sexualmente a un chico menor de edad. La carpeta de investigación se abrió de inmediato, pero pese a la gravedad del caso, el ministerio público debió dejar ir al legislador –porque tiene “fuero”. Huerta era candidato a reelegirse. La secretaria general del partido MORENA, Citlalli Hernández, exigió su renuncia como candidato. La CNHJ del partido ya ha ordenado separarle de la bancada morenista. La fiscalía general de la Ciudad de México ya solicitó el desafuero y pidió al Instituto Nacional de Migración se encendiese una alerta migratoria para evitar el escape del aún legislador. Maldad hay en todos lados, pero podemos evitar la impunidad.
Ligas usadas en este texto:
Liga 1:
https://www.eluniversal.com.mx/estados/senalan-diputado-de-morena-en-choque-que-dejo-un-muerto-en-hidalgo
Liga 2:
https://www.milenio.com/politica/pgj-hidalgo-solicita-desafuero-cipriano-charrez
Liga 3:
http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_PerfilLegislador.php?SID=&Referencia=9223045
Liga 4:
https://www.te.gob.mx/front3/bulletins/detail/3619/0
